民間資本的鐵路夢(mèng)
一面是因資金缺乏而大規(guī)模停工停建的鐵路工程；另一面又是遲遲無法進(jìn)入鐵路建設(shè)的大筆民間資本。鐵道部政企合一的體制是造成目前鐵路建設(shè)困局的重要原因。盡快打破體制壟斷，拓寬民資進(jìn)入渠道，是解決當(dāng)前鐵路建設(shè)資金困局的最直接手段
法治周末記者 郭素凡
4月1日，中華民營(yíng)企業(yè)聯(lián)合會(huì)會(huì)長(zhǎng)保育鈞在博鰲亞洲論壇上表示，新疆廣匯集團(tuán)624公里運(yùn)煤的鐵路3月底就動(dòng)工了，這標(biāo)志著民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入鐵路行業(yè)試水。
這與近年來鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)呼聲的高漲不無關(guān)系。
今年溫家寶總理的政府工作報(bào)告中提出，鐵路建設(shè)要在統(tǒng)籌規(guī)劃下，明確政策，有序引入民間資本。
在很多高鐵項(xiàng)目因資金緊張而停工、2012年鐵路融資狀況并不樂觀的情況下，各方對(duì)融資渠道多元化、方式多元化寄予希望。民間資本顯然也在選項(xiàng)之中。
但是，接受法治周末記者采訪的多位人士均表示，民間資本進(jìn)入鐵路建設(shè)破冰，有待于鐵道部體制改革的推進(jìn)。
“不是沒有考慮過投資鐵路，但是投資政策操作細(xì)則不明確，再加上鐵路技術(shù)上的障礙，所以不敢貿(mào)然進(jìn)入！币晃粶刂菝駹I(yíng)企業(yè)家何建(化名)坦言。
近日，消息人士透露，國務(wù)院已成立鐵路改革小組，由國家發(fā)改委牽頭，對(duì)鐵路體制改革方案進(jìn)行研究。
伴隨著鐵道部體制改革的呼聲，民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的嘗試也開始推進(jìn)。
“希望這次改革可以走得更遠(yuǎn)些！甭牭綇V匯集團(tuán)參與鐵路建設(shè)的消息，何建說。
資金僵局
陳萍(化名)此次回山西老家再?zèng)]有看到2010年時(shí)鐵路建設(shè)熱火朝天的場(chǎng)面。取而代之的，是沿途一根根巨大的高鐵水泥墩，立在崇山峻嶺之中。途中并未見到任何施工場(chǎng)景。
2011年，急速升溫的中國高鐵建設(shè)狂潮，終因一次慘烈的撞車事故而降溫熄火。這條原計(jì)劃2014年完工的大西(大同———西安)鐵路客運(yùn)專線，也隨鐵路建設(shè)降溫而在2011年放慢腳步。
“大西是半停半開，有些隧道還在施工，但是施工速度慢了很多。主要是資金太緊張，內(nèi)外欠款達(dá)數(shù)千萬！币晃徊辉竿嘎缎彰墓ぷ魅藛T解釋。
而像大西鐵路客運(yùn)專線這樣的驟然“減速”，甚至“停速”的鐵路在全國范圍內(nèi)絕非少數(shù)。
今年3月6日，全國人大代表毛桂芬表示，鐵道部相關(guān)部門向她提供的數(shù)字顯示，目前鐵路基建投資由之前5年投資5.3萬億元的標(biāo)準(zhǔn)下降到2.8萬億元，2011年直接投資更是壓縮到4000億元，而且一般工程的建設(shè)資金多數(shù)只有三成到四成到位。
“2012年，國家發(fā)改委新批復(fù)的線路有9條，主要以貨運(yùn)為主，沒有高鐵項(xiàng)目，目前鐵路基建還是靠2011年年底融資的2000多億元在維持，很多項(xiàng)目的施工速度慢，大部分是半停半開！惫こ淘涸菏客鯄(mèng)恕表示。
而更有消息人士透露，今年新批復(fù)的9條線路目前還都沒有開工，因?yàn)橘Y金問題，滬昆線的個(gè)別標(biāo)段還沒有開工；成綿樂客運(yùn)專線的個(gè)別標(biāo)段也仍在停工狀態(tài)；蘭新線在陸續(xù)開工中，但資金還是存在缺口，有的標(biāo)段還沒有復(fù)工。
“2011年因?yàn)橘Y金鏈斷掉而停止修建鐵路，造成的損失很大！北本┙煌ù髮W(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)說。
毛桂芬曾根據(jù)官方數(shù)據(jù)進(jìn)行過估算，目前國內(nèi)因資金鏈斷裂，導(dǎo)致停工的高鐵項(xiàng)目超過1萬公里，因?yàn)橥９っ吭略斐傻膿p失達(dá)到10億元。
“1萬多公里這么大一個(gè)場(chǎng)面，那么多人在工作，一下子沒錢了，該怎么辦？所以這個(gè)(停建)是很大的錯(cuò)誤！蓖鯄(mèng)恕認(rèn)為。
但是，鐵路融資僵局又是實(shí)實(shí)在在擺在鐵道部面前的難題。
趙堅(jiān)向法治周末記者解釋，鐵道部今年向銀行貸款和發(fā)債都不會(huì)特別容易。
鐵道部近年來的建設(shè)資金基本上是依靠銀行貸款和債市發(fā)債，另外就是與地方政府合資，而地方政府的出資，主要是征地拆遷折價(jià)入股，還有一部分通過地方債務(wù)平臺(tái)貸款而來。
“但是現(xiàn)在鐵道部的資產(chǎn)負(fù)債率已經(jīng)超過了60%，不能再繼續(xù)借債了。而且，鐵道部的銀行貸款，也已經(jīng)觸碰到了單一客戶不能超過年貸款凈額15%的集中度紅線。等于說放債、貸款這兩條路都堵死了，鐵道部2012年再通過這些慣性渠道籌資已經(jīng)變得很難，只能等國家出政策！壁w堅(jiān)說。
在鐵路建設(shè)腳步不應(yīng)該停下來成為共識(shí)的情況下，尋找解決鐵路建設(shè)資金缺口的辦法就成為最緊迫的任務(wù)。
另一些嘗試，則將目光轉(zhuǎn)移到融資主體和融資方式的多元化上。民間資本，在被“鼓勵(lì)”多年之后，再次被提上鼓勵(lì)進(jìn)入鐵路建設(shè)的名單。
“事實(shí)上，這不是民間資本應(yīng)不應(yīng)該進(jìn)入鐵路建設(shè)的問題，而是能不能進(jìn)入的問題！眹野l(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所研究員董焰對(duì)法治周末記者直言。
寡味投資
“之前確實(shí)考慮過投資鐵路，進(jìn)去問了一圈之后，決定再觀望一下！鼻笆鰷刂菝駹I(yíng)企業(yè)家何建說。
2011年，當(dāng)時(shí)有總投資超過150億元的溫州市域鐵路S1線開工建設(shè)。該鐵路在溫州當(dāng)?shù)乇环Q為“都市快線”，全長(zhǎng)77公里，建設(shè)營(yíng)運(yùn)管理公司注冊(cè)資本金70億元，擬劃出一半的注冊(cè)資本金即35億元向民資開放。
“當(dāng)時(shí)投資回報(bào)率有6%或者8%等傳聞。但我算了一筆賬，對(duì)鐵路投資回報(bào)率有些懷疑！焙谓ㄕf。
結(jié)果該鐵路項(xiàng)目35億元向民資開放的部分一直無法實(shí)現(xiàn)。
“投資的具體細(xì)則、退出方式等都沒有辦法給出清楚的解釋，還有鐵路技術(shù)隔閡，我們是不敢隨便進(jìn)去的。”何建說。
“目前溫州的民間資本也比較緊張，并沒有多少企業(yè)會(huì)選擇投資鐵路！睖刂菔兄行∑髽I(yè)促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)周德文解釋，“政策、資金緊張程度、回報(bào)，是民間資本考慮投資鐵路的三個(gè)主要因素，其中回報(bào)是最重要的！
在趙堅(jiān)看來，回報(bào)率低是民間資本不愿意進(jìn)入鐵路的最重要原因。他認(rèn)為想要引進(jìn)民間資本進(jìn)入高鐵是不可能的，高鐵運(yùn)營(yíng)都在虧損，賠錢的領(lǐng)域民間資本根本不愿意進(jìn)入。現(xiàn)在可能吸引民間資本進(jìn)入的只有煤運(yùn)專線。
事實(shí)上，鐵路建設(shè)引進(jìn)民間資本的口號(hào)已經(jīng)提出多年，鐵道部也已多次表示歡迎民間資本。早在2005年7月，鐵道部就出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》；2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，并明確表示“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場(chǎng)化運(yùn)作”。
在法律上，也沒有禁止民間資本投資鐵路行業(yè)。
盡管如此，那些吸引民間資本的改革“口號(hào)”并未化身為實(shí)際行動(dòng)。眾多被看成是民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的利好消息陸續(xù)出現(xiàn)，實(shí)際上卻很難引導(dǎo)民間資本進(jìn)入。
“民資進(jìn)入鐵路還沒有成功的案例！倍姹硎。
“即便有一些企業(yè)參與煤運(yùn)專線建設(shè)，但參與企業(yè)也多為國企或有地方國資背景的企業(yè)！壁w堅(jiān)說。
天然弱者
民資進(jìn)入鐵路后，由于沒有話語權(quán)，曾出現(xiàn)過若干次出錢修建，最后黯然離場(chǎng)的事件。2005年衢常鐵路開工，這條鐵路以最早有民企參建而被輿論認(rèn)為是“開了全國的先河”。但由于資本比重偏小、話語權(quán)旁落，投資方浙江光宇集團(tuán)不得不于2007年黯然退出。
“這必然涉及到另一個(gè)問題，就是鐵道部政企不分的體制，鐵道部既是政策的制定者，又兼具企業(yè)運(yùn)營(yíng)。”趙堅(jiān)說，“在這種體制下，民間資本很難進(jìn)入！
投資需要獲得相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)一般包括所有權(quán)、使用權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán))、收益權(quán)和處置權(quán)等一系列權(quán)利束(一定范圍內(nèi)權(quán)利的集合)。在鐵路行業(yè)，產(chǎn)權(quán)束中的運(yùn)輸調(diào)度指揮權(quán)和定價(jià)權(quán)又尤為重要。
“建一個(gè)鐵路需要上百億元甚至上千億元投資，民營(yíng)企業(yè)最多也就投資幾億元到幾十億元，對(duì)整個(gè)鐵路來講可以說是杯水車薪，這也決定了他們不會(huì)擁有多少話語權(quán)！壁w堅(jiān)說。
中國目前鐵路建設(shè)主要由國家負(fù)責(zé)，資金來源一般包括三部分。其中中央政府投資40%，鐵道部的資金占40%，其余20%由建設(shè)地區(qū)地方政府負(fù)責(zé)，實(shí)際上的建設(shè)資金則全部由鐵道部來統(tǒng)籌。
“可以說在鐵路建設(shè)上，民企天然處于劣勢(shì)！壁w堅(jiān)認(rèn)為。
按出資比例，民間資本在鐵路行業(yè)總是難逃被“邊緣化”的命運(yùn)，對(duì)鐵路的運(yùn)輸調(diào)度指揮權(quán)和定價(jià)權(quán)更是無法染指。
“投進(jìn)去的錢自己不能說了算，甚至完全無法控制，誰還愿意投呢？”董焰說。
另外，鐵路運(yùn)輸?shù)奶厥庑再|(zhì)也讓民間資本望而卻步。“鐵路運(yùn)輸是路網(wǎng)聯(lián)一，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入只能修一段鐵路，但這段鐵路要生存必須融入整個(gè)大鐵路網(wǎng)中，所以必須創(chuàng)造條件讓這些企業(yè)在大網(wǎng)中生存下去。但現(xiàn)在這樣的條件并不具備。鐵道部允許民企修鐵路，但如果封殺民企，那企業(yè)一定運(yùn)營(yíng)不下去！倍嬲f。
政策缺乏清晰性、穩(wěn)定性是民間資本的另一實(shí)際阻礙。
“很多時(shí)候鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的聲音是喊出來了，但是都是粗線條的大政策，具體細(xì)化到可執(zhí)行的方案卻總是遲遲無法確定，股權(quán)配置、退出機(jī)制都沒有清楚！焙谓o奈地表示。
朝令夕改，對(duì)民間資本來說更像一個(gè)不知何時(shí)會(huì)引爆的炸彈。
“鐵道部政企合一，鐵路法、各項(xiàng)政策法規(guī)都是鐵道部說了算。企業(yè)之間打交道，如果一方違法可以去法院起訴，但企業(yè)和鐵道部打交道，面臨的風(fēng)險(xiǎn)是今天是允許進(jìn)入的，明天鐵道部完全可以下達(dá)新的命令改變政策！壁w堅(jiān)說，“2003年曾有國企在運(yùn)煤專線上投資購買自備車，以此參與鐵路運(yùn)營(yíng)，但之后鐵道部一個(gè)命令就將這些自備車全部收回自己運(yùn)營(yíng)。”
據(jù)記者了解，2012年3月，發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司批復(fù)了蒙西華中煤運(yùn)線路的項(xiàng)目建議書，這條從年初以來一直為外界關(guān)注的鐵路，被認(rèn)為是鐵路項(xiàng)目引入外部資本的一個(gè)標(biāo)桿，其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式或?qū)⒊蔀槲磥龛F路投融資的一個(gè)樣板。
蒙西華中煤運(yùn)線路的外部資本都來自國有企業(yè)，即便在國資企業(yè)參與背景下，趙堅(jiān)仍然對(duì)誰來主導(dǎo)、鐵路標(biāo)準(zhǔn)怎么定、誰為投資負(fù)責(zé)等問題充滿疑惑：“如果是民企進(jìn)來，更不要說這些問題推進(jìn)的困難性了！
改革基礎(chǔ)
“民間資本進(jìn)入鐵路行業(yè)得以真正實(shí)現(xiàn)，有賴于鐵道部政企不分體制的徹底改革！倍嬲J(rèn)為。
“根本上，只有實(shí)行鐵路改革，實(shí)現(xiàn)鐵道部的政企分開，鐵路建設(shè)引入民間資本才能走上正道，現(xiàn)在的引資方式是很不健全和規(guī)范的，也不太可能成為未來鐵路投融資模式的樣板！壁w堅(jiān)表示。
他建議，民間資本可以考慮修建鐵路之外的方式進(jìn)入行業(yè)，如投資建立貨車公司，將車租給鐵道部使用，或者在施工項(xiàng)目上進(jìn)入。
一位鐵路業(yè)內(nèi)人士告訴法治周末記者，現(xiàn)在民間資本修建鐵路線路幾乎行不通，設(shè)備租賃可以是比較簡(jiǎn)單的民間投資辦法。幾乎所有的機(jī)車、車輛、甚至各種地面設(shè)備都可以租賃。租賃設(shè)備的進(jìn)入門檻低，一列動(dòng)車組大約需要1億元至2億元，一列25G普客連機(jī)車大概要幾千萬元，這樣相對(duì)小規(guī)模的投資，民營(yíng)資本也能夠參與。民營(yíng)租賃公司運(yùn)營(yíng)也會(huì)比鐵道部靈活，它必然要爭(zhēng)取更低的采購價(jià)格，讓車有更長(zhǎng)的使用壽命，更低的故障率。
亦有專家表示，基礎(chǔ)設(shè)施投資BOT(即建———經(jīng)營(yíng)———轉(zhuǎn)讓)模式在吸引民間資本方面的作用值得嘗試。
“目前，BOT模式在一些公共工程建設(shè)中得到了較為普遍的使用，而開展鐵路BOT項(xiàng)目融資，可以減少國家財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解國家鐵路建設(shè)投資與資金不足的矛盾！睂(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)副教授李長(zhǎng)安表示。
而在制度設(shè)計(jì)上，有效保護(hù)民間資本的法律手段必不可少。
“對(duì)民間資本進(jìn)鐵路的法律保護(hù)現(xiàn)在嚴(yán)重缺失。”趙堅(jiān)說，“鐵路法和鐵路規(guī)則都是鐵道部自己定，缺乏對(duì)鐵道部作為企業(yè)運(yùn)營(yíng)主體的監(jiān)管，民企在與其合作時(shí)在法律上也處于弱勢(shì)地位！
“況且，我國的鐵路法律法規(guī)已經(jīng)滯后。”北方交通大學(xué)法學(xué)院教授張長(zhǎng)青對(duì)法治周末記者說，“1991年起實(shí)施的鐵路法中還帶有一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，隨著國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變以及鐵路目前的發(fā)展情況，應(yīng)當(dāng)在法律層面及時(shí)對(duì)一些內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整和修改！
此前，經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊秋寶曾建議出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入的鐵路投資法，給予民間投資者法律和政策上的支持。
而在敲定合適的投資方式和投資操作細(xì)節(jié)時(shí)，前述民營(yíng)企業(yè)家何建坦言：“控股權(quán)在國家，而比較讓人擔(dān)心的是合作后對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)。鐵路一直由鐵道部門調(diào)度、協(xié)調(diào)，民間資金介入必然與鐵路部門的利益產(chǎn)生沖突，能否本著公平、公正原則，用成文有效的法律法規(guī)協(xié)調(diào)好雙方利益，這非常關(guān)鍵！
■中國近代鐵路債券世紀(jì)大案
湖廣鐵路債券案
1911年5月，清政府借口重新規(guī)劃全國鐵路，終止了始于1903年的鐵路修筑權(quán)開放政策，宣布將鐵路干線全部收歸國有。
5月20日，郵傳部大臣盛宣懷在北京與英、法、德、美四國銀行簽訂了湖廣鐵路借款合同，借款600萬英鎊，年息5厘，期限40年，并以兩湖厘金及鹽厘稅捐作抵押。由于借款合同和湖廣鐵路借款債券的發(fā)行，直接侵犯了原有商辦鐵路全體股民的權(quán)益，從而引發(fā)了各省人民的反對(duì)，更是引發(fā)了大規(guī)模的保路運(yùn)動(dòng)，武昌起義、辛亥革命亦由此發(fā)端。最終，民國政府取代了大清帝國。民國政府支付債券利息到20世紀(jì)30年代中期，后由于財(cái)政困難停止支付。然而，債券的持有者并未因民國政府的停止支付而放棄追償。
半個(gè)世紀(jì)后的1979年11月13日，以美國公民拉塞爾·杰克遜為代表的債券持有人在美國亞拉巴馬州提出集體訴訟，要求中華人民共和國政府支付和賠償湖廣鐵路債券持有者的損失。從1981年至1984年，美國法庭對(duì)該訴訟共進(jìn)行了三次裁決。此間，中國政府亦通過外交途徑積極尋求解決。1983年，美國政府派出代表團(tuán)到北京，鄧小平對(duì)當(dāng)時(shí)的美國國務(wù)卿舒爾茨指出，中國政府認(rèn)為那是件很嚴(yán)重的事件，會(huì)對(duì)中美關(guān)系造成不好影響。此后，中方進(jìn)行了有力的辯護(hù)，1986年7月25日，美國法庭作出最后判決：美國外國主權(quán)豁免法對(duì)1953年以前的交易沒有追溯力，法庭決定解除該訴訟。這場(chǎng)世紀(jì)訴訟最終畫上圓滿句號(hào)。
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