本報(bào)記者 吳麗華 北京報(bào)道
曾在7月掀起巨大波瀾的預(yù)算法修正案(草案)并沒有進(jìn)入8月底的人大常委會(huì)三審，不過這在一些了解情況的業(yè)內(nèi)專家看來，已屬意料之中。
8月30日，十一屆全國人大第二十八次會(huì)議正在召開。接受本報(bào)記者采訪的北京大學(xué)教授、中國財(cái)稅法學(xué)會(huì)會(huì)長劉劍文告訴記者，由于預(yù)算法征求意見過程中各界提出的意見較多，人大需要匯總、梳理，并和有關(guān)部門協(xié)調(diào)，一個(gè)月的時(shí)間顯然比較倉促。
至于會(huì)否在接下來的10月和12月份的兩次常委會(huì)提請審議，他表示還要看人大的態(tài)度和相關(guān)各方博弈和協(xié)商的結(jié)果。
仍需協(xié)調(diào)
經(jīng)過一個(gè)多月的征求意見，人大法工委收集了超過33萬條對預(yù)算法修訂的各種意見。
多次參與預(yù)算法修訂討論的中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文向記者坦言，匯總、整理這些意見需要一個(gè)較長的時(shí)間，8月底召開的人大常委會(huì)，預(yù)算法沒能提請三審在情理之中，也在他預(yù)料之內(nèi)。
更重要的則是意見匯總后人大預(yù)工委、法工委、財(cái)政部門等相關(guān)各方的協(xié)調(diào)。立法工作本身就是相關(guān)各方博弈的過程，比如擴(kuò)大人大的審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，更多的限制財(cái)政部門的權(quán)力等等，這些問題是否寫入預(yù)算法的三審稿，則需要各方的協(xié)調(diào)和溝通。
對此施正文表示，草案稿在哪些方面做出改變，多大程度上體現(xiàn)征求意見的內(nèi)容，無疑需要相關(guān)各方的協(xié)商溝通和利益博弈，而這個(gè)過程需要多長時(shí)間則要看各方的態(tài)度和人大的決心。
在他看來，人大要在民主立法、科學(xué)立法的基礎(chǔ)上充分調(diào)研分析，并征求各方的意見，拿出一個(gè)相對完善的草案，還需要一段較長的時(shí)間，從專家的角度他不希望為了預(yù)算法修正案盡快通過而急于進(jìn)入審議程序。
事實(shí)上，預(yù)算法修改留給本屆人大的時(shí)間已經(jīng)不多。
從現(xiàn)在算起年內(nèi)還有10月和12月兩次人大常委會(huì)審議機(jī)會(huì)，進(jìn)入2013年2月份還有一次。不過劉劍文告訴記者，2月份的會(huì)議一般是為3月份的大會(huì)做準(zhǔn)備，不會(huì)安排法案的審議，進(jìn)入3月份大會(huì)審議程序則不是各方希望看到的結(jié)果，對于4個(gè)月的時(shí)間能否完成預(yù)算法的審議工作，劉劍文表示并不樂觀。
財(cái)政部條法司一位官員則表示，有關(guān)預(yù)算法修訂草案的修改，人大需要和財(cái)政部進(jìn)一步協(xié)調(diào)，至于相關(guān)程序和進(jìn)展，則不好估計(jì)。他認(rèn)為，有關(guān)修改意見并沒有完全對立性意見，更多的只是在細(xì)節(jié)和可操作性等方面的爭論。
不過，在業(yè)界專家看來，正是所謂的原則性和可操性的區(qū)別，體現(xiàn)了預(yù)算法修改的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。施正文對記者表示，這些方面能否根據(jù)征求意見做出改變需要部門間的進(jìn)一步博弈。
事實(shí)上，預(yù)算法修改之所以一波三折，部門利益的糾葛一直起著不可忽視的作用，即便走過了兩次審議，前程仍然不容樂觀。
早在2004年，預(yù)算法修訂領(lǐng)導(dǎo)小組和起草小組已經(jīng)成立，起草小組由全國人大預(yù)工委作為牽頭單位，成員包括財(cái)政部、國家發(fā)改委、審計(jì)署、國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署等單位；同時(shí)，由財(cái)政部條法司牽頭，修訂《預(yù)算法》實(shí)施條例。
當(dāng)時(shí)預(yù)算法已經(jīng)進(jìn)入十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，原計(jì)劃于2006年10月提交全國人大常委會(huì)審議。但是由于各個(gè)部門意見不統(tǒng)一、有關(guān)部門提出草案中的一些條款在中國目前情況下暫時(shí)難以做到等諸多原因，而最終擱置。
第二次進(jìn)入人大常委會(huì)立法規(guī)劃后，部門立法的跡象變得明顯。這次修改雖然依舊由全國人大主導(dǎo)，但不同之處在于草案先由全國人大預(yù)工委和財(cái)政部各自起草，最終形成的草案由兩稿件合并而成。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授蔣洪接受本報(bào)記者采訪時(shí)就表示，很多本來應(yīng)由法律明確規(guī)定的條款都采取了含糊的表達(dá)方式，具體細(xì)節(jié)由國務(wù)院另行規(guī)定，明顯體現(xiàn)了預(yù)算法修改過程中部門立法的特性。
這一狀況能否在三審中做出改變，業(yè)界專家并不樂觀。劉劍文就對記者表示，有些意見雖然有道理，但是現(xiàn)階段是否有條件實(shí)施、各方是否存在不同意見、利益能否平衡都是問題。在他看來，如果各方意見不一，預(yù)算法修訂不排除留給下一屆人大，甚至不止三審。
期待實(shí)質(zhì)性進(jìn)步
在一些業(yè)內(nèi)人士看來，二審稿中的一些條款更多體現(xiàn)的是程序性進(jìn)步，而在法律實(shí)際執(zhí)行過程中很可能大打折扣，這也是在二審稿征求意見過程中意見較多的重要原因。
以最受關(guān)注的預(yù)算公開為例，二審稿雖然將預(yù)算公開寫入草案，但是具體如何操作，公開到什么程度，不公開怎么辦等細(xì)節(jié)并沒有涉及，被學(xué)界認(rèn)為是有限進(jìn)步。
在一些條款下，二審稿過多地將具體操作性條款的制定留給了國務(wù)院，被認(rèn)為是削弱了人大的權(quán)力。
就增強(qiáng)預(yù)算的完整性來說，預(yù)算法修正案實(shí)現(xiàn)了“全口徑預(yù)算”，規(guī)定預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算，并且土地收入作為政府性基金也要全部納入預(yù)算。
但全國人大副委員長華建敏在二次審議時(shí)認(rèn)為，盡管現(xiàn)有草案對全口徑預(yù)算作了規(guī)定，提出了預(yù)算分為4本預(yù)算，但對除公共預(yù)算之外的3本預(yù)算如何編制，應(yīng)先在預(yù)算法中給出明確說法，然后再依法授權(quán)國務(wù)院作出規(guī)定，這樣才能提高預(yù)算法的權(quán)威性。
在施正文看來，預(yù)算法修訂的草案稿中，類似目標(biāo)性、提倡性的條款很多，而這不免讓預(yù)算法修改的進(jìn)步意義更多地停留在象征性意義的層面。
對于預(yù)算法修訂中的這種情況，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君對記者表示，現(xiàn)有的草案還更大程度上停留在提出問題、指明方向的層次。
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